In de regel is erkenning nodig voor bedrijven die zich bezighouden met productie van levensmiddelen van dierlijke oorsprong; voor de overige activiteiten geldt een registratieplicht. Het vereiste van registratie / erkenning vloeit voort uit artikel 6 van de Hygiëne Verordening.

Interventiebeleid

Door de registraties en erkenningen kan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toezicht kan houden op levensmiddelenbedrijven binnen onze landsgrenzen. Dit doet de NVWA op basis van haar gepubliceerde beleid, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen algemeen interventiebeleid en specifiek interventiebeleid met specifieke regels per verschillend domein. Eerder deze maand publiceerde de NVWA een update van haar overzicht interventies. Dit bevat het arsenaal aan maatregelen die zij in de handhavingspraktijk kan inzetten. Dit varieert van herstel van geconstateerde inbreuken tot het opleggen van een product recall en van een waarschuwing tot sluiting van het betrokken bedrijf. Ook publiceerde de NVWA een update van haar lijst van uitleg van begrippen die in dit kader wordt gebruikt.

Jaarlijkse inspecties

Wanneer een bedrijf onder toezicht staat van de NVWA, kunnen bedrijven in principe jaarlijks een inspectie verwachten. De NVWA controleert dan bijvoorbeeld of hygiëneprocessen zijn georganiseerd volgens HACCP-principes. Verder bekijkt de NVWA of er geen contaminaties in het productieproces plaatsvinden of dat het bedrijf werkt met gecontamineerde ingrediënten. Ook stelt de NVWA vast of het eindproduct conform specificaties wordt geproduceerd. Het kan voorkomen dat de NVWA stuit op een gecontamineerd ingrediënt en meent dat het bedrijf daarvan een melding had moeten doen. Het bedrijf heeft dat echter niet gedaan, omdat het eindproduct voldoet aan de wettelijke normen (vrij is van contaminaties). Volgens de NVWA is sprake van een beboetbaar feit. Hoe ziet dan het handhavingstraject eruit?

1. Waarschuwing en rapport van bevindingen

Tijdens het bezoek van de NVWA ontvangt het betreffende bedrijf dan waarschijnlijk al een mondelinge waarschuwing, gevolgd door een rapport van bevindingen na de inspectie. De termijn waarop het bedrijf zo’n rapport ontvangt varieert; dit is in de praktijk afhankelijk van de capaciteit van de NVWA en de urgentie die zij geeft aan afhandeling van de geconstateerde overtreding. Een waarschuwing, noch een rapport van bevindingen is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb); het bedrijf kan hiertegen dus geen rechtsmiddelen aanwenden indien zij het hiermee oneens is.

2. Besluit tot boeteoplegging

Dat kan wel in een later stadium, namelijk bij ontvangst van het voorgenomen besluit tot boeteoplegging. Daarin krijgt het bedrijf een termijn van twee weken om een zogenaamde zienswijze in te dienen. Het bedrijf verspeelt geen rechten wanneer van deze mogelijkheid geen gebruikt wordt maakt. Het kan echter wel een kans zijn om de NVWA van koers te doen veranderen, zodat uiteindelijk geen boete wordt opgelegd. Indien het bedrijf de mogelijkheid een zienswijze in te dienen voorbij laat gaan, zal een definitief besluit tot boeteoplegging volgen. Het bedrijf heeft vervolgens een termijn van zes weken om hiertegen bezwaar te maken. Dit is een fatale termijn; indien het bedrijf geen administratief bezwaar indient, kan dit niet later alsnog gedaan worden. Wel kan het bedrijf eerst een pro forma indienen, met het verzoek aan de NVWA om een termijn te stellen voor aanvulling van gronden (artikel 6:6 Awb). In de praktijk worden hiervoor twee weken verleend. Dit kan net wat extra lucht geven bijvoorbeeld tijdens de vakantieperiode.

3. Recht te worden gehoord

Zowel in een zienswijze, als bij administratief bezwaar en eventueel administratief beroep is het van belang dat het bedrijf vermeldt gehoord te willen worden. Weliswaar is de NVWA, voordat zij op bezwaar of in beroep beslist, wettelijk verplicht het bedrijf als belanghebbende te horen, zij kan daarvan afzien indien het bedrijf bijvoorbeeld niet binnen een redelijke termijn verklaart van dat recht gebruik te maken (artikelen 7:3 en 7:17 Awb). Door de wens te worden gehoord op te nemen in het bezwaar- of beroepschrift, heeft het bedrijf dat meteen kortgesloten. Tijdens een zitting kan het bedrijf vaststellen of de NVWA de schriftelijke toelichting goed heeft begrepen en zo niet, daarover discussiëren. In tegenstelling tot een zitting bij de rechter is dit vaak een informele uitwisseling van opvattingen.

4. Termijn voor besluit

Volgens de wet is de NVWA gehouden binnen zes weken op het bezwaar te beslissen (artikel 7:10 Awb). Vervolgens kan zij de beslissing ten hoogste zes weken verdagen; voor verlenging van die termijn heeft zij toestemming nodig van het bedrijf. Helaas gebeurt het in de praktijk geregeld dat na verlenging van die termijn een besluit niet tijdig wordt genomen. Indien het bedrijf niet vrijwillig instemt met verdere verlenging van de beslissingstermijn, hoeft het echter niet lijdzaam toe te zien. Het bedrijf kan de NVWA namelijk na twee weken na de datum waarop zij uiterlijk een besluit had moeten nemen in gebreke stellen. Indien het besluit van NVWA dan nog steeds uitblijft, is zij vervolgens dwangsommen verschuldigd. Om zo’n procedure te initiëren, kan het Formulier dwangsom bij niet tijdig beslissen worden gebruikt. Ik pleit er niet voor dit middel zonder meer in te zetten. Maar indien een besluit van vitaal belang is voor de bedrijfsvoering, geeft het bedrijf hiermee een duidelijk signaal af.

5. NVWA boetes en mogelijke consequenties

In vergelijking met andere gereguleerde producten (bijvoorbeeld geneesmiddelen) zijn de boetes die de NVWA doorgaans oplegt voor overtredingen van de Warenwet beperkt in omvang – reken € 525 / € 1.050 per overtreding, afhankelijk van de grootte van het bedrijf. Niettemin kan het vaststellen van zo’n beboetbare overtreding ingrijpende gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering. Indien de (vermeende) overtreding bijvoorbeeld voortkomt uit het productieproces, zal aanpassing daarvan nodig zijn om toekomstige (vermeende) overtredingen te voorkomen. Als het bedrijf van mening is dat de boete onterecht is opgelegd, ligt het voor de hand dat het bedrijf (vooralsnog) geen wijziging doorvoert in het productieproces. Echter loopt het bedrijf dan het risico bij een volgende inspectie nogmaals beboet te worden. Bij een tweede boete loopt het boetebedrag op; bij een derde boete kan een bedrijf onder verscherpt toezicht worden geplaatst. Dit houdt in dat de NVWA herinspecties op kosten van het bedrijf zal uitvoeren met het oog op verbetering. Indringender is dat indien de NVWA van mening is dat bedoelde verbetering uitblijft, zij het bedrijf ook (tijdelijk) kan sluiten.

Praktische en principiële discussies

Bovenstaand stappenplan is gebaseerd op situaties die wij in de praktijk het meeste zien. Afhankelijk van de aard van de (vermeende) overtreding, kan handhaving er ook anders uit zien. Niettemin volgt uit bovenstaande dat het in bepaalde gevallen noodzakelijk kan zijn een inhoudelijke discussie met de NVWA te voeren, zo nodig gevolgd door een discussie voor de bestuursrechter. Hiervoor is het wel noodzaak dat het bedrijf eerst het traject van bezwaar en beroep bij de NVWA doorloopt, anders staat er in principe geen beroep bij de bestuursrechter open (artikel 6:13 Awb). Bij het nalaten van een tijdig besluit staat de rechtstreekse weg naar de bestuursrechter ook open op het moment dat dwangsommen gaan lopen. Het in deze bijdrage genoemde voorbeeld betreft niet alleen een praktische vraag (‘had er gemeld moeten worden?’), maar ook een principiële vraag (‘wanneer is de meldplicht precies van toepassing?’). De wet beperkt dit tot levensmiddelen die in de handel worden gebracht. Dat is weliswaar een ruim begrip, maar omvat volgens gezaghebbende bron niet ingrediënten die nog worden verwerkt. (hier is de NVWA het echter niet mee eens, zie kader, red.) Een rechter zal doorgaans met meer afstand dan de NVWA naar dit vraagstuk kijken. Een precedent met betrekking tot dit vraagstuk is er op dit moment nog niet. Een doordachte strategie om met de NVWA in discussie te treden is daarom des te belangrijker.

Auteur: Karin Verzijden, AXON advocaten, kennispartner van VMT