De EU heeft zichzelf als doel gesteld om koploper te worden in de wereldwijde strijd tegen afval op zee en vervuiling door kunststofproducten. De SUP-richtlijn bevat daarom verschillende maatregelen. Dit varieert van markeringsvoorschriften voor de aanwezigheid van kunststof en de negatieve invloed daarvan op het milieu (bijvoorbeeld op to-go-koffiebekers) tot een algeheel verbod op producten waarvoor duurzamere alternatieven beschikbaar zijn (zoals voor kunststof borden en bestek). De reikwijdte van de SUP-richtlijn is echter niet klip-en-klaar. Zo wordt de definitie van ‘kunststofproduct voor eenmalig gebruik’ in verschillende landen verschillend geïnterpreteerd.
Reikwijdte SUP-richtlijn: Alle typen kunststoffen
De SUP-richtlijn definieert kunststof als ‘materiaal bestaande uit een polymeer zoals bedoeld in de REACH Verordening (en dat als een structureel hoofdbestanddeel van eindproducten kan worden gebruikt)’. Aan het polymeer kunnen additieven of andere stoffen zijn toegevoegd. Natuurlijke polymeren die niet chemisch gewijzigd zijn, vallen niet onder de definitie van kunststof in de SUP-richtlijn. In de richtlijn ontbreekt echter een verdere omschrijving hiervan.
Toch wordt een geharmoniseerde interpretatie van de SUP-richtlijn nagestreefd, waarvoor deze en diverse andere termen nader zijn uitgewerkt in de richtsnoeren van de Europese Commissie (“EC Richtsnoeren” of “Richtsnoeren”). Volgens deze richtsnoeren komt het er in de praktijk op neer dat vrijwel alle typen kunststoffen onder de SUP- richtlijn vallen, óók zogenoemde bioplastics. Nederland volgt deze uitleg in de richtsnoeren. Met deze uitleg wordt bovendien beoogd een verschuiving te voorkomen van kunststof wegwerpverpakkingen naar andersoortige verpakkingen die vervolgens eveneens als zwerfafval eindigen en een negatieve impact hebben op het milieu.
Ook producten met een klein beetje plastic
Producten die zowel geheel als gedeeltelijk uit kunststof bestaan, kunnen onder de SUP-richtlijn vallen. De richtlijn verwijst hierbij niet naar een bepaald minimum percentage kunststof dat aanwezig moet zijn. De EC-richtsnoeren verduidelijken dat een kwalitatieve beoordeling moet worden gedaan, waarbij wordt gekeken naar de doelstellingen van de richtlijn. Zo vallen niet-kunststofproducten zoals producten van papier en karton volgens de EC-richtsnoeren onder de definitie van kunststof als bedoeld in de SUP-richtlijn, indien hierop een kunststoflaag of kunststof coating wordt aangebracht om bescherming tegen water of vet te bieden. Denk bijvoorbeeld aan drinkbekers van papier of karton.
Dergelijke producten eindigen vaak als zwerfafval. Het zonder beperkingen blijven toestaan van deze producten past niet in de overgang naar een circulaire economie waarbij afval moet worden verminderd en hergebruik gestimuleerd. Als enkel polymere materialen in de vorm van verf, inkt en lijm aan niet-kunststofproducten zijn toegevoegd, zijn deze echter uitgesloten van het toepassingsgebied van de SUP-richtlijn (Overweging 11 bij de SUP-richtlijn).
In de praktijk is er (nog steeds) veel discussie over de vraag of een product wel of niet een kunststofproduct is als bedoeld in de SUP-richtlijn”
Fraudebestendige maatregelen
In de praktijk is er (nog steeds) veel discussie over de vraag of een product wel of niet een kunststofproduct is als bedoeld in de SUP-richtlijn. Sommige lidstaten hebben ervoor gekozen een bepaalde drempelwaarde te introduceren. Papieren en kartonnen drinkbekers die polymeren bevatten maar onder deze waarde blijven, vallen in die lidstaten niet onder de SUP-richtlijn. In Nederland is hiervoor nadrukkelijk geen ondergrens vastgesteld. Bovendien worden in Nederland polymeren die zijn toegepast als water- of vetbarrière, gezien als structureel hoofdbestanddeel van een product.
Zonder deze barrière functioneert het product immers niet voor het beoogde gebruik. Door deze interpretatie valt nagenoeg elk materiaal dat wordt gebruikt voor wegwerpverpakkingen voor voedsel en dranken, onder de reikwijdte van onze nationale SUP-maatregelen. Zoals toegelicht in de Nota van Toelichting bij de Nederlandse Regeling (zoals hieronder gedefinieerd), vergemakkelijkt dit de handhaving ervan en maakt het de maatregelen fraudebestendiger.
Eenmalig gebruik versus hergebruik
Zodra is bepaald dat een product een kunststofproduct is in de zin van de SUP-richtlijn, is het relevant om na te gaan of het product voor eenmalig gebruik of hergebruik is bedoeld. Enkel in het eerste geval is de SUP-richtlijn van toepassing. Hierbij is het onvoldoende wanneer producten voor meervoudig gebruik worden verkocht; relevant is of hergebruik is meegenomen in het ontwerp van het product. Kan het product bijvoorbeeld voldoende worden gereinigd, zonder dat dit (voedselveiligheid)gevaren oplevert voor het te verwachten gebruik?
Bij een container die ook als verpakking is bedoeld, kan hergebruik worden bepaald aan de hand van de essentiële eisen in de Richtlijn Verpakking en Verpakkingsafval. Ook kan van hergebruik sprake zijn als producten onderdeel zijn van een systeem dat het hergebruik ervan waarborgt. Denk bijvoorbeeld aan kunststof drinkbekers die na gebruik door de uitgiftelocatie weer worden ingenomen om te worden gereinigd en daarna opnieuw worden gevuld. Of een product is bedoeld voor eenmalig gebruik, moet per product bekeken worden. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) kan hiervoor als de bevoegde autoriteit in Nederland aanvullende handreikingen opstellen.
Implementatie in Nederland
In Nederland is de SUP-richtlijn geïmplementeerd via het Besluit kunststofproducten voor eenmalig gebruik (‘Besluit’). De voorschriften van de SUP-richtlijn zijn ook opgenomen in het Besluit beheer verpakkingen 2014. Enkele onderdelen worden nader uitgewerkt via Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik (‘Regeling’). De regeling geeft invulling aan de beleidsvrijheid die Nederland op basis van de SUP-richtlijn toekomt. Concreet richt het de regels voor consumptievermindering in, waarbij verschillende regimes gaan gelden voor gebruik hiervan bij consumpties voor onderweg, afhaal- en bezorgmaaltijden enerzijds, en bij consumpties ter plaatse anderzijds.
Ook de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV), bewustmakingsmaatregelen (zoals via landelijke campagnes) en verplichtingen voor monitoring en verslaglegging komen in de regeling aan bod. De regeling treedt stapsgewijs in werking vanaf 1 januari 2023. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat houdt belanghebbenden via nieuwsberichten en webinars op de hoogte van SUP-gerelateerde ontwikkelingen in Nederland. Ook via het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken (KIDV) is veel informatie over de SUP-richtlijn te verkrijgen, inclusief een handige beslisboom.
Praktijk in Nederland
De regelgeving is al merkbaar voor de consument. Koffiebekers to-go en andere kunststofproducten voor eenmalig gebruik zijn tegenwoordig voorzien van een markering die de gebruiker confronteert met plastic gebruik. Diverse uitgiftelocaties van dranken hebben al een voorsprong genomen op de regeling en werken met een statiegeldsysteem ten behoeve van inzameling en hergebruik. Hieruit blijkt dat diverse producenten en importeurs de nodige maatregelen hebben genomen om te handelen in overeenstemming met de SUP-richtlijn. Toch rijzen er ook nog steeds de nodige vragen bij ondernemingen.
Onze ervaring is dat de meeste daarvan worden beantwoord bij het goed lezen van de uitvoerige EC-richtsnoeren. Aan deze richtsnoeren wordt een zwaarwegend belang toegekend. Deze richtsnoeren hebben echter geen wettelijke status, wat de deur openhoudt voor alternatieve interpretatiewijzen. Wij zijn niet bekend met relevante handhavingsvoorbeelden naar aanleiding van interpretatiegeschillen. Mogelijk gaan deze er in de toekomst komen, al is voldoende handhavingscapaciteit daarbij relevant. In de politiek worden hierover zorgen geuit, met name wat betreft de nieuwe regeling. De ILT brengt momenteel de benodigde extra handhavingscapaciteit in beeld.
We zien diverse implementatieverschillen tussen de lidstaten”
Verschillen in lidstaten
Wanneer we verder kijken dan ons eigen land, zien we diverse implementatieverschillen tussen de lidstaten. Landen hanteren verschillende drempelwaarden voor polymeren in niet-kunststofproducten. Italië hanteert hierbij een grenswaarde van 10 procent van het totale gewicht van het product. Een ander voorbeeld is het algehele verbod op kunststofproducten voor eenmalig gebruik, dat in Frankrijk verder reikt dan de producten die daarvoor in de bijlage bij de SUP-richtlijn zijn aangewezen. Ook maatregelen voor consumptievermindering verschillen van land tot land, wat blijkt uit het in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat tot stand gekomen rapport over hergebruiksystemen. Bedrijven die in meerdere lidstaten hun producten op de markt brengen, staan daarmee voor de nodige uitdagingen.
Conclusie
Ruim een jaar geleden is de SUP-richtlijn in werking getreden. De richtlijn voorziet in een gefaseerde implementatie, wat we gereflecteerd zien in de Nederlandse implementatie daarvan. De uitrol van de SUP-richtlijn is daarmee nog in volle gang, zowel in binnen- als buitenland. Interpretatie- en implementatieverschillen springen hierbij in het oog. Bedrijven worden uitgedaagd hier op efficiënte wijze mee om te gaan. Het delen van best practices kan hierbij nuttig zijn, met name wanneer de gefaseerde implementatie vordert en er concrete handhavingsacties gaan plaatsvinden.
Auteur: Jasmin Buijs is advocaat bij Axon Advocaten, jasmin.buijs@axonadvocaten.nl
