In deze bijdrage wordt uitgelegd wat er op basis van een recente brief van de Minister van Volksgezondheid aan de Tweede Kamer wordt gedaan om de markt voor voedingssupplementen meer te harmoniseren. Volgens de voedingssupplementenrichtlijn zijn voedingssupplementen bedoeld als aanvulling op de normale voeding. Het zijn geconcentreerde bronnen van nutriënten of andere stoffen met een nutritioneel of fysiologisch effect die meestal worden verkocht in de vorm van pillen of poeders. Onder ‘nutriënten’ verstaat men vitaminen en/of mineralen. ‘Andere stoffen’ zijn bijvoorbeeld aminozuren, glucosamine of bepaalde stoffen in kruiden of planten. In de praktijk zien we dat steeds meer consumenten voedingssupplementen niet alleen gebruiken als aanvulling op hun voeding, maar ook voor een gericht gezondheidseffect. Het verhogen van de concentratie en het verbeteren van de sportprestaties zijn daar twee voorbeelden van.

Een andere trend is dat tegenwoordig een groot aantal voedingssupplementen online te koop wordt aangeboden. Omdat veel van die supplementen opvallende gezondheidsclaims bevatten, is het voor de consument niet altijd voldoende duidelijk wat hij of zij daadwerkelijk koopt. In deze COVID-tijden wordt ten aanzien van veel supplementen bijvoorbeeld beweerd dat deze het immuunsysteem versterken zonder dat aan de specifieke eisen voor een dergelijke claim is voldaan. Dit kan een gevaarlijke situatie creëren indien er onveilige stoffen in het spel zijn.

Voedingssupplementen niet zonder risico’s

Alleen al in Nederland werd de markt voor voedingssupplementen in 2019 door Neprofarm gewaardeerd op €143 miljoen. In datzelfde jaar ontving het Nederlandse centrum voor geneesmiddelenbewaking Lareb 165 meldingen van bijwerkingen van voedingssupplementen. Nog erger is dat het Nederlandse Intoxicatiecentrum NVIC in 2019 891 gevallen van vergiftiging door het gebruik van voedingssupplementen heeft gemeld. Deze bijwerkingen of vergiftigingen kunnen resulteren in maagklachten, hoofdpijn of duizeligheid, maar ook in ernstiger aandoeningen zoals hartklachten of zelfs hersenbloeding.

Uit de inspectieresultaten van de Nederlandse Voedselveiligheidsinstantie NVWA blijkt dat slechts 45 % van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven aan alle geldende voedselveiligheidseisen voldoet. Door het ontbreken van harmonisatie van de regelgeving op dit gebied en de open norm die is vastgelegd in de Algemene Levensmiddelen Verordening (artikel 14 daarvan luidt: ‘Levensmiddelen worden niet in de handel worden gebracht indien zij onveilig zijn’), is het een complexe taak om zorg te dragen voor effectieve handhaving van de voedselveiligheid voor voedingssupplementen.

Nederlandse initiatieven gericht op meer EU-harmonisatie voor voedingssupplementen

In een ideale wereld worden in de hele EU dezelfde stoffen als gevaarlijk gezien. Momenteel loopt er een initiatief om stoffen toe te voegen aan de lijst van onveilige stoffen in het kader van de Richtlijn m.b.t. toevoeging van vitamines en mineralen. Bovendien is in februari 2020 een initiatief gelanceerd door de handhavingsautoriteiten van 18 lidstaten, waaronder die van Nederland, om een gezamenlijke lijst van verboden stoffen voor voedingssupplementen op te stellen.

Omdat beide initiatieven naar verwachting niet van de ene op de andere dag tot resultaat zullen leiden, heeft de minister van Volksgezondheid besloten om in samenwerking met onder andere de NVWA en het CBG een nationale lijst van onveilige stoffen op te stellen. Deze lijst zal gebaseerd zijn op de bijbehorende risico-evaluaties en het doel is om deze lijst een wettelijke basis te geven, door integratie in de Warenwet. Verder heeft de NVWA een gerichte aanpak ontwikkeld voor de verkoop van voedingssupplementen via internet. Deze aanpak is gebaseerd op de Nederlandse poldertraditie en heeft als doel om met de online marktplaatsen overeen te komen dat zij alle voedingssupplementen met verboden stoffen uit hun aanbod verwijderen.

Ook ziet de minister van Volksgezondheid erop toe dat de communicatie naar de consument over voedingssupplementen via een aantal kanalen, zoals het Voedingscentrum, de IGJ en het RIVM, een goede risico-informatievoorziening biedt. Tot slot overweegt de minister van Volksgezondheid om ook in Nederland een notificatiesysteem met een veiligheidstoets in te voeren. Het argument hiervoor is dat dit naar verwachting de handhaving door NVWA een stuk eenvoudiger zou maken.

Zijn deze initiatieven een goede of een slechte zaak?

Om de veiligheid van de consument te vergroten zijn bovenstaande initiatieven zeker een goede zaak. Voor de exploitanten van levensmiddelenbedrijven kunnen ze echter verdere belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen op de interne markt met zich meebrengen. Op basis van de nieuwe Verordening inzake Officiële Controles mogen de handhavingsautoriteiten aan ‘mystery shopping’ doen, d.w.z. voedingssupplementen bestellen zonder zich te identificeren. Zodra de Nederlandse nationale lijst van gevaarlijke stoffen wettelijk is verankerd, of is gepubliceerd in het interventiebeleid van de NVWA, kan de NVWA dus online testaankopen doen in webwinkels van exploitanten van levensmiddelenbedrijven, in principe ook buiten Nederland.

Vanwege de taalbarrière zullen buitenlandse bedrijven mogelijk niet op de hoogte zijn van een dergelijke lijst, terwijl hun producten wel aan handhavingsmaatregelen kunnen worden onderworpen indien deze niet hiermee in overeenstemming zijn. Wat betreft de voorgenomen invoering van het notificatiesysteem voor voedingssupplementen op de Nederlandse markt, dit werpt zonder meer een drempel op voor markttoegang in Nederland.

Voordelen notificatiesysteem

Maar dit is niet per se een slechte zaak. In een aantal EU-landen, zoals België en Frankrijk, is al een notificatiesysteem voor voedingssupplementen van kracht. In de praktijk zien we dat dit ook kan werken als een zogenaamd ‘veiligheidsstempel’. Dit houdt in dat supplementen die op die markten zijn toegestaan, mogelijk ook in andere lidstaten gemakkelijker toegang tot de markt krijgen. Bovendien staat er een nieuw instrument ter beschikking aan exploitanten van levensmiddelenbedrijven sinds de nieuwe Verordening inzake Wederzijdse Erkenning in april 2020 van toepassing is geworden.

Artikel 4 daarvan biedt de mogelijkheid om een vrijwillige verklaring op te stellen om de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten aan te tonen dat een levensmiddel rechtmatig in de handel is gebracht, bijvoorbeeld in Nederland. De bevoegde autoriteiten in de lidstaat van bestemming kunnen zich alleen tegen verdere verhandeling in de EU verzetten op grond van een legitiem openbaar belang (bijvoorbeeld de volksgezondheid), dat bovendien is vastgelegd in een nationale technische regel. Ik verwacht dat dit een nuttig instrument zal zijn voor het verdere verkeer van voedingssupplementen op de interne markt.

Meer duidelijkheid

Tot slot verwacht ik dat de Nederlandse nationale lijst van onveilige en dus verboden stoffen voor voedingssupplementen ook op dit gebied meer duidelijkheid zal verschaffen, op voorwaarde dat deze lijst ook gemakkelijk toegankelijk zal zijn voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven in het buitenland. Wanneer deze exploitanten van levensmiddelenbedrijven zich inderdaad naar behoren informeren, zou een dergelijke lijst de succesvolle lancering van voedingssupplementen in de hele EU kunnen vergemakkelijken, met minder onduidelijkheid vóór de lancering en minder verrassingen daarna. Dat zou een goede zaak zijn.

Auteur: Karin Verzijden, Axon Advocaten, kennispartner van VMT